一、“第一顆扣子”與科學規控體系

6 月 1 日，備受關注的《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》和《河北雄安新區起步區控制性規劃》向社會公示。從 2018 年 4 月《河北雄安新區規劃綱要》獲批，到今年 1 月《河北雄安新區總體規劃（2018—2035 年）》《白洋淀生態環境治理和保護規劃（2018—2035 年）》繪就發展總藍圖、構建藍綠空間，再到兩個控制性詳細規劃揭開核心區域的面紗，雄安新區規劃建設的“第一顆扣子”就緊緊地“系”了兩年。而“第一顆扣子”的理念對我們更深入地認識科學規劃以及規控體系建設的重要性具有深遠意義。

長期以來， “規劃打架”“政府一換屆、規劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質量和效率。規劃類型過多、內容重疊沖突，不僅容易導致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯系，不利于科學布局生產、生活、生態空間。而雄安新區從規劃之初就直接瞄準 2035 年，并展望本世紀中葉發展遠景。雄安新區設立兩年來，頂層設計基本完成，可以概括為兩個“1+N”體系 ：一是“1+N”規

劃體系基本建立，“1”是雄安新區規劃綱要，“N”是雄安新區總體規劃、白洋淀生態環境治理和保護規劃、起步區控制性規劃、啟動區控制性詳細規劃，另外加上 26 個專項規劃。二是“1+N”政策體系初步形成， “1”是《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》，“N”包括相關的配套實施方案，第一批已經出臺了 12 個。新區管委會領導明確表示，雖然雄安新區即將迎來開發建設階段，未來也一定是邊建設邊完善規劃的過程，至少需要兩到三年，甚至更長的時間。

既瞄準長遠、高點站位，又立足當下、穩扎穩打，可以說，規劃理念和編制體系的改革創新，是雄安新區的最大亮點之一。對于各地來說，“十四五”規劃雖說是以往五年規劃的延續，具有常規性，但又面臨新時代、新階段，新矛盾、新問題，新機遇、新挑戰，新目標、新任務等一系列新情況。面對“百年未有之大變局”，機遇和挑戰的內涵都發生了深刻變化，扣好“十四五”這個邁進新時代的第一個五年規劃的“第一顆扣子”至關重要。在這方面，從北京到上海再到雄安新區，都出臺了“2035 規劃”，這是規劃編制體系創新方面的一個重要探索，也是編制“十四五”規劃的一個重要背景。無論如何，編制“十四五”規劃歷史節點特殊，意義十分重大，必須跳出編制“五年規劃”的定式思維，既要立足“十四五”做“十四五”，更要跳出“十四五”看“十四五”，緊緊扣住邁向“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的時代使命，處理好五年規劃與中長期規劃的關系，面向 2035 甚至 2050 布局謀篇，確保“大處著眼、小處著手”。要以國民經濟和社會發展總體規劃為統領，以主體功能區規劃為國土空間規劃總控，以專項規劃為特定領域延伸細化，以年度計劃為重要抓手，層層隸屬，形成各級各類規劃層次分明、定位清晰、功能互補、系統完備的發展規控體系。

規控體系的整體協調是科學規劃的重要前提。習近平總書記 2014 年 2 月在北京考察時就曾較為系統地提出要注意城市規劃的整體協調，強調“不僅城鎮體系規劃、城市總體規劃、城市詳細規劃和專業規劃要搞好銜接，而且城市規劃要與國民經濟和社會發展中長期規劃、產業發展規劃、土地利用總體規劃和重大基礎設施規劃相銜接”。日前，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開，這是對我國規劃體系的一次重大創新性改革。雄安新區的規劃編制已經在構建“多規合一”的國土空間規劃體系方面做出探索。目前正向社會公示的《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》和《河北雄安新區起步區控制性規劃》圍繞“一張藍圖干到底”要求，以張控制性的規劃藍圖為目標，持續管控城市空間格局、結構性功能布局、城區建設邊界等結構性要素，保障城市實現發展愿景。在規控體系創新方面，起步區控規以實現結構性要素管控為目的，以“土地利用管控”為主脈，以復合型土地利用類型為基石，進一步覆蓋起步區控規中的城市風貌、生態環境、基礎設施、公共服務以及規劃管理等方面，形成整個管控體系的全新規控體系。在規控方法上，起步區控制性規劃強化了有效傳導。起步區控規明確要求，依據本規劃編制各組團的控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、城市設計，制定重大基礎設施等建設項目實施方案和工程設計，指導起步區有序開工建設。

到 2020 年，我國將基本建立國土空間規劃體系，并初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025 年，將進一步健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系，全面實施監測預警和績效考核；到 2035 年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。地方政府要切實發揮主體責任，抓緊抓好國土空間規劃的編制，將既有規劃成果融入同級國土空間總體規劃中。要以編制“十四五”規劃為契機，以耕地保有量等約束性指標、生態保護紅線、永久基本農田控制線等為底線，對現行的城市或者鎮的總體規劃和土地利用總體規劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理，保證各個規劃有一個非常順暢的銜接。逐步實現全國國土空間規劃“一張圖”，既引領綠色發展和高質量發展，又能用、管用、好用，形成更有創造力、凝聚力、影響力的規控生態體系。

二、“一畝三分地”與區域協同發展

當前，我國區域發展差距依然較大，區域分化現象逐漸顯現，發展不平衡不充分甚至有加大趨勢，區域協同發展機制還不完善。根據《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，到 2020年，建立與全面建成小康社會相適應的區域協調發展新機制 ；到 2035 年，建立與基本實現現代化相適應的區域協調發展新機制 ；到本世紀中葉，建立與全面建成社會主義現代化強國相適應的區域協調發展新機制。落子雄安背后，是京津冀協同發展的宏偉構想，更是區域視角下的中國發展大棋局。

早在 2014 年，習近平總書記在北京調研時就高屋建瓴地指出，解決好北京發展問題，需要跳出北京來看。北京要解決遇到的突出問題，必須納入京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以考量，以打通發展的大動脈，更有力地彰顯北京優勢，更廣泛地激活北京要素資源。天津、河北要實現更好發展，也需要連同北京發展一起來考慮。尤其是雄安新區起步之初，也特別強調要加強同北京、天津城市的融合發展，同北京中心城區、城市副中心的錯位發展，發揮對冀中南乃至整個河北的輻射帶動作用，促進城鄉、區域、經濟社會、資源環境協同發展。

“一盤棋”與“一畝三分地”。早在2012年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，對京津冀協調發展提出“七點要求”，明確表示要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。至此，京津冀區域規劃編制駛入“快車道”。近年來，從“軌道上的京津冀”到“藍天下的京津冀”，共享發展、“一盤棋”理念在深化。在京津冀協同發展的大背景下，北京市新總規的一大亮點就是“區域協同”，站在更大尺度上統籌考慮城市空間布局。而雄安新區自落子之初，就肩負著“調整優化京津冀城市布局和空間結構”的重任，為建設京津冀世界級城市群提供支撐，并成為京津冀世界級城市群的重要一極。各地在“十四五”規劃中要下好區域協同發展“一盤棋”，必須打破“一畝三分地”思維定式，進一步增強發展的整體性和協同性，著力形成平衡發展結構。正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關系，為推動區域協同發展規劃“一盤棋”、畫好“一張圖”，并堅定不移干到底。“一盤棋”做謀劃，就要有整體思維、系統思維，統籌各地改革發展、各項區際政策、各領域建設、各種資源要素，增強發展的統籌度和整體性、協調性、可持續性，提高要素配置效率。樹立“一盤棋”思想，實現錯位發展、協調發展、有機融合，形成整體合力。

疏解與承接，設立雄安新區的初衷是疏解北京非首都功能，而“疏解”又是推動京津冀協同發展的“牛鼻子”。從規劃角度看“疏解”，要更加重視和做好功能調整和提升，實現疏解集中與分散相結合。雄安新區與北京副中心形成北京的兩翼，新區規劃與北京總規相銜接，錯位協同發展，推動北京非首都功能和人口疏解，打造非首都功能疏解的高品質承載地。雄安承載的是高端資源，包括高等院校、事業單位、醫療健康機構、金融機構、企業總部和高新產業。這些機構不是簡單的空間轉移，而是借助雄安這個平臺，在轉移中實現集聚創新。從規劃層面看，重視疏解對其他地區有重要啟示 ：第一，超大城市要平衡好環境與發展的關系，空間資源的配置應該與目標定位相契合；第二，城市越大，集聚的優質資源越多，吸引力就越大，

這也符合集聚經濟規律和人往高處走的社會發展規律，單純控制人口難以奏效，而應借鑒大禹治水，堵疏結合 ；第三，超大城市的主城區要控制擴張、疏解功能，在外圍培育新的增長點。各地在謀劃編制“十四五”規劃的過程中，要更加重視和有效引入疏解提升理念，切實優化城鎮功能布局，精心謀劃城市商貿流通、居住、文化旅游、公共服務、生態綠化等功能區，提高城市規劃建設品位。切實優化產業布局，培育壯大主導產業，不斷延長產業鏈條，實現產業集群集約發展。強化疏解地與承接地規劃的銜接，加強不同地區的產業協作，形成各自比較優勢，推進高質量協同發展。

三、“綠水青山”與以人民為中心

中國的轉型升級主要有兩條主線，一條是從舊動能轉向新動能，另一條是從高速增長轉向高質量發展。但兩條主線有一個共同的交匯點，那就是“綠水青山”，就是可持續發展。高質量發展是經濟增長速度與質量的協調，是短期利益與長期利益的平衡，更是可持續的發展。“我們要堅持共商共建共享，合力打造開放多元的世界經濟”“我們要堅持以人為本，努力建設普惠包容的幸福社會”“我們要堅持綠色發展，致力構建人與自然和諧共處的美麗家園”。“人的城市化”是規劃理念的一次飛躍，可持續發展是破解當前全球性問題的“金鑰匙”。

以人為本，把城市重新還給人。習近平曾說 ：“網上有人給我建議，應多給城市留點‘沒用的地方’，我想就是應多留點綠地和空間給老百姓。”2002 年，福州市知名文物學者曾意丹請時任福建省省長的習近平為其所著《福州古厝》作序，習近平欣然同意，其中寫到：“現在許多城市在開發建設中，毀掉許多古建筑，搬來許多洋建筑，城市逐漸失去個性。

”在這次公示的控規中，雄安新區起步區“一方城”正是對中國傳統營城智慧的傳承和發展。方城之內，是典型的人性化密路網組織方式。方城之外，自然低地系統環繞的空間豎向組織方式充分吸收了華北平原近淀城市營城的寶貴經驗，是傳承空間基因，實現在地性的重要措施，不僅在生態涵養、雨水收集、調蓄防澇中具有重要作用，未來也將據此構建生機盎然、清新明亮、藍綠交織的市民公園。方城一方面傳承了中國的傳統營城智慧，另一方面結合當代中國的價值觀，突出了生態性、人民性和開放性。方城在南北軸線上布局三組重大公共文化設施，寓意中華文明、中華復興、中華騰飛的三個階段 ；依托東西軸線，形成橫貫東西、銜接其他城市組團的中心綠廊，重點融入了體育、休閑、健身等設施 ；兩軸交會的核心區域，布局公共文化設施、綠地廣場、國際國內交往活動場所，使之成為市民和國內外訪客開放共享的文化客廳。

這些規劃策略都以城市設計等精細化研究為支撐，在控制性規劃中加以落實，實現了歷史文化生態和綠色開放共享的集中表達。市是有機體，出行、宜居、就業、游憩等都是城市功能的要求。按照習近平總書記要求，雄安新區規劃建設的一個核心理念就是要把城市還給人，就是要堅持以人為本，重新構建人與人之間的關系。這一規劃理念，我們進行“十四五”規劃時必須要秉承和遵循。

以綠為根，以生態環境保護倒逼高質量發展。“千年秀林”是雄安新區設立后實施的第一個工程項目。混交近自然森林的種植方式，生動貼合了雄安新區“林淀環繞的華北水鄉、城綠交融的中國畫卷”的發展目標。根據規劃，啟動區將是創新智能、綠色生態、幸福宜居、韌性安全的雄安新區先行發展示范區，其生態空間結構令人向往 ：順應自然、隨形就勢，依托淀泊、綠廊、水系，構建“秀林、綠谷、淀灣”為骨架的生態空間結構。同時，作為全國“無廢城市”建設試點，雄安新區的生態環境建設也將成為中國生態綠色智慧城市的一個樣板，未來藍綠交織、水城共融的生態城市是可期的。

習近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學習時發表重要講話，要求全方位、全地域、全過程開展生態環境建設，加快形成有利于資源節約和生態環境保護的空間布局、產業結構、生產方式、生活方式。其中特別要求，未來一段時間生態環境保護規劃，要放在社會主義現代化建設的全過程、生態文明和美麗中國建設的全過程、生態環境統籌保護治理的全過程中謀劃。對于各地“十四五”規劃研究來說，必須堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，統籌山水林田湖草治理。念好生態環境保護這個緊箍咒，以生態環境保護倒逼高質量發展，走出一條綠色、生態、可持續的發展道路，力爭“十四五”生態環境出現趨勢性好轉，為建成現代化的美麗中國打下堅實基礎。

以智為媒，推進 5G 與數字城市、智能城市新飛躍。信息化進入新一輪革命期，進入以 5G 為主要標志的新技術突破期。5G 不是前 4G 的簡單升級，而是由信息技術到人工智能技術的革命，事關國家命運和安全，已成為大國博弈的焦點。雄安新區堅持智能城市與現實城市同步規劃、同步建設，在啟動區先行布置智能基礎設施，重點建設高速、移動、安全、泛在的新一代通信設施，構建城市傳感網絡和統一接入、統籌利用的數據融合共享體系，實現現實城市與數字城市、智能城市協同并進發展。

根據雄安新區起步區控制性詳細規劃，雄安新區的智能城市建設包含感知體系、智能中樞、安全環境和智能應用四大方面。在數字化基礎設施支撐下，雄安新區的公共服務將朝著均等化、普惠化、便捷化的方向發展，以觸手可及的智能應用，豐富百姓數字生活，推動健全城市智能民生服務。堅持以未來產業生態構建未來產業體系，以打造創新能力一流、結構優勢突出、產業生態領先、商務模式新穎、輻射能力強勁的高端高新產業集群為目標，構建產業體系認同發展格局。

目前，三大運營商已為 5G 扎堆雄安，雄安新區將率先大規模商用 5G，全面部署 IPV6，為新產業發展和城市治理提供強大的信息化科技支撐，實現以數據資產驅動經濟增長。5G 時代的提前到來，“十四五”中國將建成全覆蓋無死角的 5G 基站網絡，形成全球最大的應用市場。面對萬物互聯的大勢，“十四五”規劃研究中要抓緊謀劃，把居民需求和可持續發展相融合，綜合考慮生態、技術以及社會等影響城市規劃的各種因素，在確保 5G 安全的大前提下，運用 5G 提升工業制造水平和農業、服務業發展水平，運用 5G 提升城市和農村服務管理水平。同時，還要在高端芯片、現代生命科學和生物技術、新能源、新材料等新技術上取得突破性進展，改變受制于人的狀況，實現飛躍式發展。

來源：公眾號--領導、十四五規劃