按照五年規劃編制程序，今年政府需要對新的五年規劃開展前期研究并提出基本思路，有關部門和智庫都會投入人力物力來進行新的五年規劃的預判和研究，開始布置重點課題并對外招標。不同機構都會提出各自的問題挑戰、目標戰略、政策建議。本文從個人的有限理解出發，圍繞保持經濟增長合理速度，來分析中國未來的基本態勢、突出挑戰和問題，以及主要出路和舉措。

一、合理確定未來增長預期

（一）從供給側宏觀增長模型看趨勢

按照新古典增長模型的描述，經濟增速是由技術進步增速、資本投入增速和勞動力投入增速共同決定的。

從中國目前趨勢看，中國老齡化程度日益提高，60歲以上人口占總人口比例超過18%，65歲以上人口占總人口比例接近15%，在個別超大城市，老齡化程度已經達到30%以上。預計到2025年，中國60歲以上人口占總人口的比例將達到20%以上，65歲以上人口比例將接近18%。

老齡化程度不斷提高的直接后果是儲蓄率逐漸下降。事實上，中國總儲蓄率過去幾年已經由51%左右下降到了48%左右，雖然與世界其他國家相比仍屬較高之列，但下降速度比較明顯。按照國際貨幣基金組織的預測，到2025年，中國的總體儲蓄率會進一步下降至40%左右。儲蓄資源增速下降，加之資本產出率增速也在下降（白重恩教授研究表明，中國資本產出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%），推動中國固定資產投資增速最近幾年逐漸下降，由過去較長時間的兩位數增長下降到6%左右的個位數增長。

從勞動力供給看，老齡化毫無疑問會降低勞動力供給增速。事實上，過去幾年中國勞動年齡人口（15～60歲）平均每年凈減少200萬～300萬人。勞動力供求關系發生明顯變化，使得中國過去十年勞動力成本年均提高約12%左右，迫使不少勞動力密集型加工制造業退出或轉移到勞動成本更低的國家和地區。不僅如此，中國勞動生產率增速也開始下降，由過去10年年均增長9%左右下降到過去5年年均增長5%左右。從技術進步率（全要素生產率）增速看，也存在下降的趨勢，清華大學白重恩的研究表明，由2008年前30年的年均6.24%下降為2008年后的年均3.18%。

（二）從供給側部門模型看趨勢

從增長的供給側部門模型看，GDP是由各部門國內生產增加值+凈出口構成的。各部門增加值的增速及其權重共同決定了GDP的增速。從不同產業門類變動看，考慮到制造業普遍存在的產能過剩問題并未真正實現市場出清，制造業傳統部門和農業生產增速會比較穩定甚至有所下降，在制造業眾多門類中，過去五年實現兩位數以上年均增速的只有醫藥制造業、汽車制造業、計算機和通信類電子產品制造業、廢棄資源綜合利用和金屬制品、機械和設備修理業。與互聯網、大數據等創新應用相關新興部門或新經濟部門增速也相對較高，甚至超過兩位數增速，但由于對同一領域的傳統模式具有替代效應，未必會產生對整體行業增速的實質性提升。服務業表現出高于制造業和農業的增速，特別是服務業中文化娛樂、信息服務、體育健康等部門增加值增速超過兩位數，增長的收入彈性很高，具有持續穩定的擴張性，這與居民消費結構中服務消費比重提高的升級趨勢是一致的。比如，信息傳輸、軟件和信息技術服務業過去五年的年均增速超過了18%。

（三）從需求側宏觀模型看趨勢

經濟學教科書描述的宏觀模型十分簡單，GDP=C+I+（X-M），其中C為消費，I為投資， X為出口，M為進口。這說明支撐GDP增速的是所謂“三駕馬車”，消費、投資和凈出口的增速。從目前態勢看，中國國內消費增速出現下降苗頭，已經由過去年10%以上的兩位數增長下降到8%左右的個位數增長；固定資產投資增速也由高點期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投資收益總體上趨于下降，市場投資增速暫時難以出現新動力；凈出口因貿易環境和貿易條件惡化，面臨越來越大的不確定性，總體出現下降苗頭，再加上世界經濟在未來幾年仍有較大概率出現周期性回落，恐難有大的作為。制造業景氣的“逐漸收縮會”可能將逐步蔓延至服務領域，從而導致就業增速的進一步轉弱，失業人數可能會有所增加，會使居民對未來的收入預期下降，并進而使消費變得更加謹慎保守。因此，未來支撐經濟增長的需求動力似乎也在進入弱化的通道。

總體結論：綜合上述多重因素、相關約束條件及其變動趨勢得出的基本推論是，未來一段時間中國經濟的潛在增長率出現下降苗頭。如果我們假定勞動參與率和勞動生產率增速基本穩定，綜合考慮中國勞動力和資本投入的變動趨勢，未來5-10年中國經濟潛在增長率可能會放緩至5%～6%的區間內，這意味著我們需要客觀接受在未來10年，中國經濟可能只能取得6%以下的年均增速。因此，在研究設定“十四五”增長預期目標時，不妨把5%～6%之間的預期增長區間，作為分析判斷的重要參考。蔡昉教授、白重恩教授、劉陳杰等最近的研究報告，也大致如此。

國家五年規劃預期增長目標的選擇是否合理，對各地設定各自的五年規劃預期目標具有重大導向性影響，從過去的經驗看，過高的預期目標一般會使各級地方規劃預期目標跟隨性加碼提高，最終會導致因整體目標過高在實施過程中采取不必要的刺激性政策，產生杠桿攀升、違約增多、產能過剩、泡沫加大等副產品，對此不可掉以輕心。

二、穩定經濟中長期增速的主要出路和舉措

既然未來潛在增長率已經落入5%～6%的區間，如何更多向6%左右靠近，穩定并延長經濟增長平臺期，是制定新的五年規劃時需要認真考慮的政策和改革重點。從中國目前的基礎條件看，中國有較大空間通過體制機制創新和科技創新，實現更長時間的經濟穩定增長，并通過更好的創新激勵，延緩因要素紅利逐步減弱、外部環境更加惡化導致的降速壓力。

（一） 以全方位創新為核心深化供給側結構性改革

供給側結構性改革是“十三五”規劃明確的發展主線，這一任務不可能在五年內完成歷史使命，需要在“十四五”期間繼續深入推進。建議在以下幾個領域采取措施，深度發力。

1.努力穩定勞動力供求關系。

化解勞動年齡人口減少的主要做法包括：

一是、延長退休年齡至65歲，這是很多國家應對人口老齡化、減輕社保支出壓力的通行做法，中國也到了采取類似做法的時候；

二是、讓進城農民工和城市間流動就業人口落戶，中國有2.7億左右的農業轉移人口在各類城市就業，近1億在城市間流動就業的城鎮人口，他們大多數人沒有就業所在地戶口，農業轉移人口一般在男50歲、女40歲左右就離開工作崗位回到老家并逐漸退出勞動力隊伍，如果能讓這批人獲得就業所在地戶口，一般能延長勞動年限5～10年，可以有效增加城市的勞動力供給；

三是、讓體制內退休官員和科技人員更好發揮作用，中國現行制度對退休官員特別是高級退休官員再就業有嚴格的限定，不允許他們退休后被企業等有關機構有償聘用，這導致很多有很強專業能力和專業經驗積淀的政府精英人才，也包括部分體制內高級科研人才被閑置浪費，這些措施從反腐角度看似乎有合理性，但制度設計過于簡單，如果對相關制度進行細化完善，允許他們在符合一定條件下被企業或相關機構有償聘用，可以增加中國的高素質勞動力供給；

四是、在全面放開二孩政策的基礎上，適時調整生育政策，改善人口快速老齡化帶來的國家人口結構失衡問題。

2.提高勞動力素質和質量。

應對勞動力數量減少的另一個有效措施是提高勞動力素質，以質量提高彌補數量不足。這需要強化實用型技術教育和培訓投入，為更多勞動力提供更高質量的免費技術培訓和技術教育，通過更專業的技術培訓解決結構性就業難題。

應該給予學校更大的辦學自主權，讓大學教育能夠針對產業發展和結構調整的需要，有針對性地提供技術員工教育和培訓服務，并強化專業課程設置與市場需求的對接，緩解高校畢業生結構性失業導致的人才浪費。

要全面提倡專業精神，減少教育的功利性，真正培養個人專業興趣，形成行行出狀元的能人文化，提高各領域專業人員、技術工人的社會待遇和認可度，提高新型職業農民的社會認可度，使不同專業技術崗位的專家和工人都能成為更受尊敬和尊重的職業人士。

3.強化全方位科學技術創新。

以研發投入規模和專利申請數量看，中國算得上一個研發大國，中國也是一個產業體系門類齊全的大國，但從質量和核心競爭力來說還遠不是強國。從創新效果看，中國雖然專利數量名列前茅，但科技成果轉化率大致只有10%左右，遠遠低于發達國家40%左右的平均水平。從產業體系看，一些產品和服務在品質上不能滿足消費者消費升級和消費多樣性、精細化的需求，部分領域不具備與海外先進技術、產品和服務競爭的能力，一些高端產品和核心技術還不能自主研發并生產，必須依賴進口。

在自由貿易環境下，通過互通有無和比較優勢形成全球產業分工體系和產業鏈，這原本不是問題，況且中國還屬于貿易順差國。但是，中國還面臨以美國為首的部分西方國家出于國家安全保障、意識形態差異、制度體制差異、獲得競爭優勢等為借口的封鎖和禁運，且這一和平時期不應該出現的美國主導的技術禁運還在進一步強化。在外部壓力遏制下，任何對全球化產業鏈和技術鏈抱有期待和幻想的技術和產業政策政治上都不容易被接受。中國還不得不在關鍵領域繼續采取以進口替代為目標的產業政策，加強核心技術和產品的國內研發和進口替代，以擺脫對進口產品和技術的嚴重依賴。

鑒于科技創新和創新驅動發展是供給側結構性改革的重中之重，需要進一步完善創新激勵體系，強化政府對基礎研究的支持力度，鼓勵企業更多投入資源用于研究開發，加強知識產權保護和知識產權激勵，形成更加開放包容的創新環境。與此同時，中國依然需要加強產業技術研發和創新領域的國際合作，更好利用國際上最優秀的研發資源，形成更具激勵性的產業技術創新和研發環境，以及推進研發成果商業化的天使投資、創業投資和股權投資環境。

4.深度推進全面對外開放。

過去中國的高速增長得益于對外開放，未來的發展依然離不開對外開放。但是，今后的外部國際環境對中國可能會帶來諸多挑戰，這些新挑戰可能要求我們的對外開放不能僅限于貨物與服務市場的擴大開放和準入，可能還涉及體制機制的與國際接軌。這是因為更開放的中國經濟需要中國企業更多參與國際市場競爭和貿易投資往來，這涉及到跨國間基于規則的公平競爭和對參與主體法律保護的一致性，這可能會顛覆我們過去一些傳統的習慣思維。

比如，我們過去常說制定產業政策是一國主權，不容別人說三道四。這聽起來合理的論斷在新環境下可能恰恰是不尊重國際規則的表現，因為一國在使用產業政策工具時，所使用的政策手段特別是政府補貼等手段，極可能違反世界貿易組織反補貼協議，使受補貼企業相對于不接受類似補貼的企業形成不公平的貿易競爭優勢。所以，在一個開放環境下，如果尊重國際規則，任何一個國家都有權基于國際規則對他國可能扭曲貿易的國內政策發表看法。

因此，從產業政策角度看，出于對國際規則的尊重和提高政策手段實際成效的考慮，中國需要更好發揮競爭機制對市場主體的激勵作用，而不是簡單利用政府補貼予以支持，避免給別國采取貿易保護措施或反補貼、反傾銷措施留下話柄。在服務領域，要進一步擴大服務業對外開放，通過國外先進和高品質服務模式的引進，促進國內服務業市場的高水平競爭，通過競爭盡快提高國內服務業的服務品質和服務能力。在城市開放發展方面，中國需要加快沿海城市群和重要都市圈的進一步全方位開放，特別是進一步改善一線城市和準一線城市的國際化營商環境，以更好吸引國外創新性資源和高品質企業參與中國城市的發展，培育形成幾個真正意義上的國際化大都市。

5.優化能源結構并強化節能。

能源是現代經濟增長發動機的燃料，能源革命和創新對中國的安全發展和可持續發展來說至關重要。中國是一個能源消費大國，但能源資源的人均自然稟賦明顯不足。目前，中國人均能源消費為3噸標準煤左右，與美國人均11噸標準煤、俄羅斯13噸標準煤的水平有很大差距，只相當于能源利用效率最高的日本和德國人均消費水平的一半。隨著居民人均收入水平的提高，消費行為會進一步向發達國家居民消費行為趨同，人均能源消費水平也會趨同。中國即便是向日本和德國趨同，人均能源消費還將提高約1倍，但前提是達到日本和德國的能效水平。

這也意味著中國能源消費總量最終會在現有基礎上翻一番，這將給中國帶來能源安全和減排方面的雙重挑戰和壓力。2018年，中國原油進口46190.1萬噸，總金額15881.7 億元人民幣；天然氣9039萬噸，總金額2551.8億元人民幣；兩者總價值約3000億美元。石油對外依存度已經超過70%，天然氣對外依存度已經接近45%，而且還在進一步上升。相對于糧食安全而言，中國的能源安全更具有風險敞口的特點。

解決能源問題和挑戰的出路只有兩條：一是全方位加大節能力度，特別是在建筑領域和制造領域加大節能力度，用更有效的激勵機制鼓勵各類用能主體加大節能技術開發和推廣應用，進一步提高國家整體能效水平。二是優化能源結構，重點提高清潔能源比重，特別是要加快推動電氣化和電動化，減輕對原油和天然氣的持續上升的進口依賴，降低進口依存度。這是因為中國在風能、太陽能、核能發電方面，還有較大空間通過技術創新和開發模式創新擴大電力供給能力，這一替代不僅是綠色低碳的，還具有降低能源對外依存度、提高能源自主安全保障能力的長遠戰略意義。

6.深化市場化和法治化改革。

這是供給側結構性改革最核心最關鍵最復雜的內容。

一是、更好依法保護各類產權特別是私有產權，中國民營經濟占比已經大大超過半壁江山，民營經濟對就業、創新的貢獻日益顯著，都達到了70%左右。經濟發展進入創新驅動階段后，民營經濟和企業家的作用將變得更加重要，通過加強產權保護和產權激勵，可以穩定私營部門企業家的長期預期，更好激勵民營企業和研發人員投入創新、投資未來，在實體經濟并為資本市場造就更多面向未來、創新驅動、依法經營，更具創新動力和競爭力的百年老店。

二是、要創新性化解主流意識形態與經濟基礎之間的結構性矛盾。中國經濟基礎的民營比重還在繼續提高，資本市場特別是股票市場發行主體越來越多是民營企業，但部分民營企業選擇海外上市，或在國內上市后變現部分資產轉移出境。對主流意識形態與經濟基礎之間的結構性矛盾，需要進一步予以重視并創新性地加以探索解決。這是一個不容忽視、無法回避的歷史性話題，值得立足長遠、認真研究，找到可行的根本出路，否則中國資本市場的微觀基礎會留下不穩固的隱患，以資本市場作為資產配置場所的資產安全也會留下是隱患。

三是、強化統一市場制度建設，掃除妨礙全國統一市場內要素自由流動、企業公平競爭的任何不合理規定和做法，規范地方政府補貼招商引資的不合理競爭行為，廢除各類地方政府實施的地方保護和區域分割行為，使中國具備的大國經濟統一大市場優勢得到更充分發揮。四是依法行使政府治理和管制，減少政府決策、監管和管制過程中的不透明性和隨意性，減少政府對微觀主體市場經營行為的隨意干預，降低制度性交易成本，真正改善基于規則和法治的可預見的政府監管，促進形成更加便利可靠的營商環境。

（二） 如何更有效促進內外需增長

從需求側提高內外需對增長的貢獻度，發力點不見得就在需求側，也不在于簡單增加消費補貼和擴大政府支出，很多功夫實際上在供給側，與供給側的改革、開放、創新密切相關。

1.基于就業和收入預期穩定的內需擴大。

國內需求總體上是就業和收入的函數。促進國內消費需求穩定增長的根本措施是保持就業的持續穩定增長，而穩就業的根本措施在于在制度上放水養魚，養活更多的企業。這需要不斷改善企業經營環境和創業就業環境，特別是城市中小企業和個體工商戶的發展環境。在中國，尤其要注重發揮超大城市和特大城市的規模經濟帶來的創業和就業效應，不能通過人數控制來減少城市的就業和創業機會。

從企業稅費負擔來看，在前期降低企業稅負基礎上，還可以進一步研究降低企業社保和公積金負擔，并通過更多劃撥國有資本經營收入增加社會保障資金來源，以更好地通過穩定就業、優化保障來穩定居民收入預期，減少居民擴大消費需求的后顧之憂。從長遠財稅制度建設和財稅制度國際競爭角度看，應該進一步深化財稅體制改革，完善稅收結構，改變以間接稅為主的稅收結構，逐步向以直接稅為主的稅收結構過渡，使企業稅費負擔具有國際競爭力。為了使降稅具有可持續性并不對政府民生支出形成擠壓，需要進一步優化并精簡政府支出項目，削減不必要的政府支出，特別是削減那些錦上添花的政府支出項目、面子工程和政府自身的行政管理開支，逐步降低預算內經濟建設支出比例，提高民生福利支出的比例。

2.基于深度城市化的城鄉融合發展。

中國較大的城鄉收入和福利差距、明顯的農業與非農產業勞動生產率差距，依然是城市化的根本動力。從國際國內經驗看，城鄉居民收入差距小于2倍后，城市化動力才減弱并趨于穩定。中國目前城鄉收入差距還在2.7倍左右，落后地區城市人均收入與發達地區城市人均收入的差距更大，城鄉公共服務和社會福利差距還十分明顯，這說明中國還遠未到逆城市化的階段，需要繼續消除城市化的體制障礙，為城市化的自然發展創造條件。以人為核心推進深度城市化本質上屬于供給側改革和創新的內容，有利于縮小城鄉收入差距和公共服務差距，還具有擴大國內需求的積極效應。

中國現有統計制度下的城市化水平并不能完全真實反映城市化實際水平，很多城市常住人口并非真正意義上的城市居民。建議采取措施允許2.7億進城農民工和近1億以城市間流動就業的城鎮人口，自主選擇獲得就業居住所在地戶籍并享受均等化公共服務。政府相應調整財政支出結構，更多用于進城落戶人口的城市保障房建設和公共服務支出，這有利于穩定預期，擴大消費支出，形成政府支出與消費需求持續穩定增長之間的良性循環，對經濟持續增長的效應要強于簡單增加基礎設施投資支出，對社會結構的改善和公平正義的維護也具有積極作用。

考慮到更多的創業機會和服務業就業機會都在城市特別是特大城市和超大城市，應該完善城市社會治理模式，進一步提升城市社會應有的開放包容姿態。這在經濟減速、失業增加時顯得格外重要。在深度城市化過程中，要進一步完善城市建設用地供地機制和農村建設用地的高效配置機制，使建設用地特別是住宅建設用地的增加與城市常住人口特別是落戶人口的增加相適應，使進城落戶農民工的農村閑置宅基地有更好的入市變現通道和市場化權益價值實現機制。政府財政轉移支付規模也要與人口流入地的人口流入規模特別是流入人口落戶規模相適應，形成對吸納轉移就業人口落戶的正向激勵機制。在城市房地產調控模式方面，要改變目前通過行政管制限購限價的扭曲市場供求關系和價格信號的不合理做法，通過稅收手段調控抑制不合理炒作行為，使正常的房地產需求得到有效釋放。

3.基于城市群和都市圈的區域協調發展格局。

中國未來城市化率預計將達到80%以上，主要城鎮人口將分布在胡煥庸線以東20個左右的城市群和都市圈地區，這主要是由自然條件和資源環境承載力決定的。如果城市群和都市圈內部的協調發展做好了，區域協調發展的大格局就形成了。

以往以東部率先、中部崛起、西部大開發和東北老工業基地振興為主的四大板塊區域戰略，加上點菜單式的碎片化區域政策，經過20年左右的實施已經取得階段性成果，也留下了值得總結的經驗教訓。考慮到任何一個板塊內部不同省區市之間的較大差異，延續如此大尺度的區域戰略或過于碎片化的區域規劃和政策指導，實際操作性、指導精準性和市場統一性都面臨挑戰，最后極有可能淪為不同板塊之間爭相尋求中央優惠政策的借口。事實上，從他國以及中國部分地區的經驗看，真正有利于促進區域協調發展的恰恰是市場機制，因為市場機制會允許各類要素自由流動，并產生要素報酬均等化的趨同效應。

因此，區域戰略和政策應該基于統一市場下的要素自由流動和要素聚集機制，做順勢而為的引導而不是逆勢而為的干預。可以根據人口流動的趨勢，將原有的以四大板塊為主要構架的區域戰略和政策，轉變為以城市群和都市圈為空間單元的城市化空間格局優化戰略，通過市場要素自由流動、基礎設施網絡共建、生態環境協作補償、基本公共服務均等化等機制，促進城市群和都市圈內部不同規模城市和城鎮之間的相互協調發展，只有這樣才會實現真正有市場效率的區域協調發展格局，在要素分布和經濟分布空間協調基礎上實現區域人均收入差距的收斂，而區域人均收入差距的縮小最終會有利于內需的穩定擴大。

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